ITCanarias: Un modelo para evaluar las obligaciones de información en los portales de las administraciones
[ACTUALIZACION DE RESULTADOS 2016 -2019]
- Autor: Daniel Cerdán Elcid
- Publicado en: Consultor de los ayuntamientos y de los juzgados: Revista técnica especializada en administración local y justicia municipal, ISSN 0210-2161, Nº. 12, 2019, págs. 73-91
La evaluación de las políticas públicas no solo es una obligación legal creciente en las nuevas normas administrativas y sectoriales. En el caso del despliegue e implantación de los portales de transparencia es un claro mandato legislativo y, además, es un recurso que se ha demostrado eficaz en Canarias para mejorar el cumplimiento de las obligaciones informativas de la inmensa mayoría de las administraciones.
A falta de un régimen sancionador eficaz, la aplicación telemática T-Canarias para la autoevaluación de todas las administraciones canarias y el Indice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) constituyen dos pioneras singularidades canarias en el sistema institucional de la transparencia en España
Los positivos efectos de la transparencia sobre los sistemas de gobierno se producen por el hecho de que la información esté permanentemente accesible. La evaluación permite estimular esos efectos, mediante una recompensa o penalización reputacional a los mejores y a los peores cumplidores.
El Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) de las 98 instituciones de las islas (ayuntamientos, cabildos, Gobierno de Canarias y universidades) se cifró en el análisis del pasado año, sobre los datos del ejercicio anual de 2017, en un nota media de 5,47 puntos, cuando al año 2016 apenas había llegado a 3,14 puntos. No hubo sobre el sistema ningún otro estimulo inductor. La mayoría de ellas mejoraron sus portales de transparencia al realizar la autoevaluación y rendir cuentas ante el Comisionado de Transparencia. La progresión de los niveles de transparencia fue positiva en más del 90 % de las instituciones.
La evaluación de las políticas públicas no solo es una obligación legal creciente en las nuevas normas administrativas y sectoriales. En el caso del despliegue e implantación de los portales de transparencia es un claro mandato legislativo en la ley básica y en la inmensa mayoría de las autonómicas y, además, es un recurso que se ha demostrado eficaz (en el ejemplo canario que se describe a continuación) para mejorar el cumplimiento de las obligaciones informativas de la inmensa mayoría de las administraciones.
I. Introducción y resultados.
A falta de un régimen sancionador eficaz ante los incumplimientos en los portales de transparencia, la aplicación telemática T-Canaria para la autoevaluación de todas las administraciones canarias y el Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) constituyen dos pioneras singularidades canarias en el sistema institucional de la transparencia en España, que se sitúan a la vanguardia en el proceso de control y evaluación de la transparencia activa.
Tal es así que en el mes de octubre el modelo de evaluación y su aplicación telemática obtuvo dos distinciones relevantes que enorgullecen al pequeño equipo del Comisionado de Transparencia de Canarias: El Premio Excelencia Novagob en la categoría “Ética Pública, gobierno abierto y lucha contra la corrupción”. Y también el reconocimiento como una de “Las 10 mejores prácticas de transparencia y buen gobierno de 2018” que conceden cada año la Fundación Compromiso y Transparencia y Telefónica.
La experiencia durante los tres últimos años en Canarias ha demostrado que realizar este control no solo es un acicate importante para que las entidades cumplan la ley, sino que también resulta ser una ayuda para ellas, ya que les permite autoevaluarse y ver dónde y de qué manera deben mejorar.
El Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) de las 98 instituciones de las islas (ayuntamientos, cabildos, Gobierno de Canarias y universidades) para el ejercicio de 2018 tiene una nota media de 5,36; mientras que el de 2017 se cifró en 5,47 puntos; y el del año 2016 apenas llegaba a 3,14 puntos. No ha habido sobre el sistema ningún otro estímulo inductor para la mejora que las autoevaluaciones y evaluaciones realizadas. La mayoría de las entidades han mejorado sus portales de transparencia entre 2016 y 2018 al realizar la autoevaluación y rendir cuentas ante el Comisionado de Transparencia, hasta tal extremo que la progresión de los niveles de transparencia ha sido positiva en más del 85 % de las instituciones.
No obstante, se advierte un leve retroceso entre el año 2017 y 2018: Las puntuaciones la Comunidad Autónoma y de los cabildos insulares mejoraron sus niveles de transparencia, mientras que la media de los ayuntamientos se redujo ligeramente en 17 centésimas (de un 5,33 a un 5,16). Este descenso de la media es debido a tres hechos fundamentales:
Primero, la coincidencia de la autoevaluación con las elecciones municipales.
Segundo, impulsados por los procesos de evaluación, las administraciones locales e insulares desplegaron en 2018 un mayor esfuerzo en la transparencia de los portales de sus entidades dependientes, cuya creación es mucho más reciente [en el ejercicio anterior de 2017 se cargaron 111 portales de entidades dependientes y en el ejercicio de 2018 aumentaron muy notablemente: lo hicieron 180, además de las 98 instituciones principales, cuyas puntuaciones se aprecian en la tabla anexa]. Y en el primer y segundo año es más difícil obtener buenas puntuaciones.
Y tercero, todavía existen al menos 24 ayuntamientos con puntuaciones por debajo del 3 (ver tabla adjunta al final) que siguen sin tomarse en serio la transparencia activa y arrastran hacia abajo la media municipal regional. Podrá observarse en el siguiente cuadro (donde se conjuga la media aritmética con la media ponderada por población de ayuntamientos y cabildos) que, en cualquier caso, la media ponderada del año 2018 es la más alta del periodo, porque las corporaciones insulares más pobladas (Tenerife y Gran Canaria, sobre todo) impulsan hacia arriba esa media.
[ACTUALIZACION Diciembre 2020: Resultados 2016 -2019]
El progresivo afinamiento durante tres años del Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias), a través de la aplicación telemática T-Canaria, ha permitido configurar un procedimiento administrativo interinstitucional completamente electrónico. La mediación telemática ha posibilitado un permanente grado de interactividad y colaboración instantánea cada año, durante los meses de duración del proceso, entre los reducidos servicios del Comisionado de Transparencia con los más de 400 servidores públicos de todas las instituciones canarias y sus entidades dependientes. Las experiencias de unos y otros son la base de lo que me atrevería a denominar un -en sus inicios – no previsto círculo virtuoso; que progresa y se retroalimenta de manera continua y bidireccional; y que permite así la mejora, cada año, de forma demostrable, tanto de la calidad del Índice ITCanarias como de la riqueza informativa de más del 80 % de los portales de transparencia del Archipiélago.
Actualmente trabajamos en el diseño de una aplicación de software libre, abierta al público, que permita a cualquier persona autoevaluar a cualquier entidad pública sujeta a publicidad activa en Canarias y España, verificando únicamente, si así se desea, las obligaciones y los requisitos de la Ley básica estatal (19/2013). Este aplicativo servirá para medir el nivel de cumplimiento de las obligaciones de transparencia en cualquier institución española y hacer evaluaciones comparativas entre territorios; algo especialmente útil para activistas de la transparencia y profesionales de los medios de comunicación.
II. Transparencia sobre la transparencia
Antes de abordar directamente las características del modelo canario de evaluación de la transparencia, es preciso enmarcar este cometido en el conjunto del «ecosistema transparente» definido en España a partir de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, de carácter básico, y del conjunto de las nomas que se han desplegado en todo el país desde entonces.
No hay estadísticas consolidadas sobre el derecho de acceso a la información en toda España: una paradójica falta de información.
La configuración de un nuevo sistema institucional de transparencia y derecho de acceso a la información de las instituciones públicas a lo largo de los últimos seis años se ha realizado a través de un variado número de leyes autonómicas, normas forales, ordenanzas insulares y municipales. En su conjunto han venido a homologar al país con las más avanzadas en este ámbito; aunque se puedan señalar defectos y carencias en un modelo que, como todos, es siempre perfectible. Pero si sobre el papel contamos con una regulación mucho más precisa que la anterior al año 2013, lo cierto es que no se conoce aún cómo están aplicando las leyes las más de 20.000 instituciones y entes públicos sujetas a ellas, especialmente en lo referido a las llamadas obligaciones de publicidad activa, es decir, a las informaciones que han de publicar obligatoriamente en sus portales de transparencia o en sus webs.
No hay estadísticas consolidadas sobre el derecho de acceso a la información en toda España: una paradójica falta de información (la de la transparencia sobre la transparencia) que mejora notablemente en lo que se refiere a los datos sobre las reclamaciones presentadas por los ciudadanos ante los órganos garantes estatal y autonómicos cuando se les deniega el derecho de acceso a la información.
A pesar de sus escasas dotaciones de medios, es generalmente reconocido que los órganos garantes de la transparencia en España han atendido de forma aceptable las reclamaciones ciudadanas por la falta de respuesta de las administraciones. Y a ello ha contribuido en buena medida el que la demanda ciudadana no ha sido alta en comparación con los países de nuestro entorno, por circunstancias todavía no estudiadas con precisión. Sin embargo, el bajo conocimiento de los nuevos derechos que otorgan las leyes y la escasa implicación ciudadana en la exigencia de rendición de cuentas son sin duda dos factores que han influido notoriamente.
Existen algunos datos muy indicativos sobre tal falta de interés ciudadano. Por ejemplo, únicamente se han hecho 17.986 preguntas a la Administración General del Estado en los primeros 50 meses de vigencia de la Ley de Transparencia; es decir, solo 12 cada día como media. Esas solicitudes de información las presentaron 5.285 personas; es decir, apenas el 0,01 % de la población española. En cualquier caso, cuanto más pequeña es la administración, sobre todo en el caso de las municipales, más difícil es que existan estadísticas fiables sobre las peticiones de derecho de acceso a la información; que en muchas cosas se confunden y mezclan con las de atención ciudadana.
III. Visibilidad, eficiencia, evaluación
Conviene precisar, en todo caso, que el volumen de los ciudadanos que hacen uso de las posibilidades establecidas en las normas de transparencia no es lo más relevante. Lo que es verdaderamente importante es que toda la información posible esté disponible y actualizada para que todo el sector público pueda ser escrutado socialmente en cualquier momento y por cualquier sujeto nacional o foráneo; y no solo por sus sistemas de control interno.
Los positivos efectos de la transparencia sobre los sistemas de gobierno y sobre su mayor o menor integridad y eficiencia se producen por el hecho de que la información esté permanentemente accesible en unos casos (portales de transparencia de las páginas webs) y fácilmente accesible cuando se pida por derecho de acceso. El hecho de que los datos sean ahora potencialmente vistos con mucha más facilidad promueve mejores comportamientos y resultados públicos.
El hecho de que los datos sean ahora potencialmente vistos con mucha más facilidad promueve mejores comportamientos y resultados públicos.
Se nos plantea el reto de cómo estimular esos efectos, midiendo el ejercicio de la transparencia activa de todas las instituciones y entidades dependientes, mediante una recompensa o penalización reputacional a los mejores y a los peores cumplidores.
Hace más de un siglo el matemático británico William Thomson Kelvin concretó las bases de los procesos evaluativos en solo tres frases: «Lo que no se define no se puede medir. Lo que no se mide no se puede mejorar. Lo que no se mejora se degrada siempre». Y tres siglos antes, uno de los máximos precursores de la revolución científica, Galileo Galilei, había señalado: «Mide lo que sea mensurable y haz mensurable lo que no lo sea»
Todo lo que no es cuantificado, en cifras, no puede ser medido. Y todo lo no medible es muy mal conocido. Si no medimos las cosas, las acciones, los programas, las políticas, los planes, lo dicho y lo hecho… ¿Cómo podemos saber si son buenas? ¿O al menos si progresan en el sentido correcto?
La mayoría de las leyes de transparencia vigentes en España atribuyen a los órganos garantes las funciones de evaluación y control de las obligaciones informativas en sus webs (la llamada transparencia activa) pero hasta ahora no se ha conseguido un sistema global de medición, empleado por todos.
IV. Los resultados del modelo de evaluación canario: ITCanarias
El Parlamento de Canarias definió en la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública en qué debía consistir la transparencia pública y el derecho de acceso a la información de los ciudadanos en Canarias. Y encomendó al Comisionado de Transparencia la medición del cumplimiento de las obligaciones de la Ley, además de dar amparo a las personas reclamantes ante denegaciones de información de las administraciones.
Desde que en diciembre de 2013 comenzaron a desplegarse en España las leyes de transparencia, únicamente en Canarias se ha medido al 100 % de las instituciones de una misma comunidad autónoma con baremos idénticos. Hemos conseguido durante tres años consecutivos (ejercicios de 2016, 2017 y 2018) que todas las instituciones canarias (Gobierno autonómico, los siete cabildos, los 88 ayuntamientos y las dos universidades) rindan cuentas sobre sus obligaciones de transparencia; así como 111 entidades dependientes para los datos del ejercicio 2017. En la evaluación del año 2018 se ha logrado que, de nuevo, todas las instituciones hayan presentado su autoevaluación y que el número de entidades dependientes cumplidoras haya aumentado hasta 180; de forma que ya solo son 62 las que no presentaron su «declaración de transparencia» al Comisionado.
Los aproximadamente dos millones de datos aportados por más de 400 empleados públicos [hasta 2018] a través de nuestra sede electrónica, mediante la aplicación telemática «T-Canaria», sirven para construir el primer ranking público autonómico sobre esta materia: el Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias). Ambos elementos, el índice y la aplicación, constituyen dos singularidades canarias en el sistema de transparencia español, claramente a la vanguardia en el proceso de control y evaluación de la transparencia activa.
El Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) de las 98 instituciones de las islas (ayuntamientos, cabildos, Gobierno de Canarias y universidades) se cifra en el ejercicio anual de 2018 en una nota media de 5,36 puntos, mientras que en el ejercicio anterior alcanzó los 5,47 puntos y en 2016 apenas llegaba a 3,14 puntos. La mayoría de las entidades mejoraron sus portales de transparencia cada año al realizar la autoevaluación y rendir cuentas ante el Comisionado de Transparencia, de modo que la progresión de los niveles de transparencia en el periodo 2016-2018 ha sido positiva en más del 85 % de las instituciones. Cincuenta y nueva entidades principales (el 60,20 %) superan en 2018 la nota de 5; cuando en 2016 solo la rebasaban 20. No obstante, todavía 39 no alcanzan el valor 5 en la escala de 1 a 10.
La evaluación de la transparencia ha demostrado ser un evidente acicate para la mejora de sus niveles de cumplimiento. Para seguir avanzando será necesario además regular mejor los procedimientos de sanción ante los incumplimientos y promover la demanda de información de los ciudadanos.
«El caso de Canarias, como ya se vio en el ITA de Transparencia Internacional, muestra que hacer públicos los datos y generar un ranking es un camino útil para ir progresando en transparencia. Los que tienen los mejores resultados se sienten orgullosos y los peores, avergonzados, provocando una competencia sana por la mejora que solo puede ser positiva», señala el reconocido experto en la materia Manuel Villoria, en el Anuario de Transparencia Local 2018, editado por la Fundación Democracia y Gobierno Local.
Lo que nos ha demostrado la experiencia es que sin el ejercicio de preguntar, la obligación de responder está vacía. Y que si no se producen más preguntas, las administraciones no van a dar las respuestas que se esperaban.
V. La construcción del modelo canario de evaluación
En el año 2017 el Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública de Canarias creó el Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias), el primer índice de publicidad activa de carácter público en España, y lo aplicó por primera vez a las administraciones públicas canarias ese mismo año evaluando el ejercicio 2016. Este índice se siguió construyendo en los años 2018 y 2019 en el Archipiélago tomando como base los trabajos realizados por el Consejo de Transparencia y Buen Gobierno (CTBG) y la extinta Agencia Estatal de Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios (AEVAL), los cuales elaboraron la Metodología de Evaluación y Seguimiento de la Transparencia de la Actividad pública (MESTA), con el objetivo de establecer un método de evaluación de la publicidad activa único y común en todo el Estado. Esta metodología es aplicable a todos los sujetos obligados por las leyes de transparencia, independientemente de su naturaleza jurídica, y contiene elementos de evaluación tanto cualitativos como cuantitativos de las obligaciones contenidas en las leyes de transparencia. [El modelo canario depuró y simplificó la metodología teórica MESTA, prescindiendo de elementos que eran inaplicables en la práctica. Se incorporaron además novedades relevantes, como una intensa descripción, publicidad y coparticipación en su aplicación y cálculo, que eliminara cualquier sospecha o suspicacia de arbitrariedad por parte de los evaluados: Se les hace coparticipes desde el primer momento mediante un proceso colaborativo de ida y vuelta: autoevaluación; evaluacion provisional del Comisionado, correccion y mejora de los portales por parte de los sujetos obligados; y evaluación definitiva.]
Por ello, para facilitar el uso de un método semejante de autoevaluación y evaluación de las obligaciones de transparencia en todo tipo de instituciones y entidades públicas españolas, en el año 2018 se reformuló y adaptó el ITCanarias, de manera que incluyera la metodología MESTA como parte del análisis de la publicidad activa; y se facilitaran así caminos para la cooperación mutua con semejantes patrones y formas de medición.
El Índice de Transparencia de Canarias sirve para evaluar con un mismo sistema a todos los sujetos públicos obligados por el artículo 2.1 de la Ley 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública (administraciones públicas, organismos autónomos, entidades públicas empresariales, corporaciones de derecho público, empresas públicas, fundaciones, etc.). Asimismo, para poder evaluar se definieron todas las obligaciones de publicidad activa correspondientes a estas entidades, concretándose hasta el momento 23 mapas de obligaciones distintos para cada tipo de sujeto. Estos mapas permiten comprobar tanto el cumplimiento de las obligaciones informativas definidas en la norma básica estatal como el de las respectivas leyes de transparencia autonómicas. Constituye una evolución y adaptación a la realidad de la metodología MESTA.
Asimismo, para facilitar el proceso de evaluación de las entidades y la comunicación entre los sujetos obligados y el Comisionado se aprobó mediante Resolución del Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública de 22 de diciembre de 2017, la aplicación telemática de Evaluación del Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias), denominada T-Canarias.
La aplicación «T-Canaria» permite por primera vez a todas las 98 instituciones canarias y a sus 242 entidades dependientes autoevaluarse sobre la calidad con que reflejan su actividad en sus portales de transparencia, webs o sedes electrónicas. Su algoritmo reduce la arbitrariedad en las comprobaciones y valoraciones, al ejecutarlas mediante cálculos matemáticos. Su funcionamiento se explica en el Manual de Uso publicado en la sede electrónica del Comisionado de Transparencia. En esa misma página se facilitan en una hoja de cálculo, llamada «Mapa de Obligaciones», los contenidos informativos que cada tipo de institución ha de incluir en su portal de transparencia según la Ley: 165 la Comunidad Autónoma; 153 los ayuntamientos y cabildos; 136 las universidades; 92 las asociaciones públicas y desde 84 hasta 107 los entes públicos, organismos autónomos, empresas públicas, fundaciones y consorcios dependientes de todas las instituciones canarias.
A continuación, se explica cómo se calcula el Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias), se presenta la aplicación telemática T-Canaria desarrollada para su evaluación y en los anexos se ofrecen las obligaciones informativas de cada tipo de sujeto obligado y las tablas con los principales resultados del ITCanarias.
1. El cálculo de Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias)
En los inicios del año 2017, para el informe anual sobre el ejercicio de 2016, el Comisionado de Transparencia creó un primer Índice de Transparencia de Canarias, (ITCanarias), compuesto inicialmente por tres notas distintas que, ponderadas, reflejaban el nivel de cumplimiento de las obligaciones informativas de los portales de transparencia de la entidad. Para más información se puede consultar el Informe Anual de Evaluación del Cumplimiento de la Ley 12/2014, de Transparencia de Canarias del año 2016.
En el informe anual siguiente, con el fin de adaptarse en mayor medida a la metodología estatal, se reformuló el ITCanarias, de tal manera que se convertía en un índice formado por dos indicadores:
1. El Indicador de Cumplimiento en Publicidad Activa (ICPA)
2. El Indicador de Transparencia Voluntaria (ITV).
El primero es uno de los dos indicadores que establece la metodología MESTA y permite medir el grado de cumplimiento en publicidad activa de los sujetos obligados. El segundo surge de la comprobación de distintas prácticas no contempladas en la legislación que favorecen o incrementan la transparencia de la entidad.
Asimismo, el indicador ICPA está compuesto por otros dos indicadores: el Indicador de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO) y el Indicador del Soporte Web (ICS). El primero mide el grado de cumplimiento de las obligaciones de publicidad activa, analizando las características de la información y del modo de su publicación. El segundo mide el grado de cumplimiento de las obligaciones de transparencia con respecto al soporte web donde se publica la información, es decir, mide las características técnicas que debe reunir el soporte web que contiene la información de publicidad activa.
De este modo, el indicador ICPA se calcula sumando siete veces el ICIO más tres veces el ICS y el índice ITCanarias se obtiene de sumar al ICPA el indicador ITV.
Hemos procurado atenernos lo más posible al modelo MESTA para poder disponer en el futuro de datos homologables en todo el país con los que poder realizar análisis estadísticos comparativos.
Para obtener estos dos indicadores se deben evaluar nueve criterios, también denominados atributos. De estos nueve criterios, cinco se refieren al ICIO, es decir, a las características de la información publicada, y se deben valorar tantas veces como contenidos informativos existan, mientras que los otros cuatro configuran el ICS y se evalúan una única vez para cada portal de transparencia, teniendo en cuenta las propiedades del portal o web donde se halla la información.
Los cinco criterios referidos a la publicación de cada información en el Indicador de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO) son:
- Contenido de la información. Se refiere a la información a publicar, entendiéndose como información todo dato, texto, gráfico, etcétera con independencia del soporte que la contenga.
- Forma de publicación. Hace referencia al modo en el que se presenta al ciudadano la información. Existen dos posibilidades:
- Forma directa: mediante link o enlace se sitúa al ciudadano en el contenido de la información.
- Forma indirecta: mediante link o enlace se sitúa al ciudadano en la dirección web donde se encuentra la información, pero este debe buscarla.
- Actualización. Para este criterio se tienen en cuenta dos fechas. Primero, si el contenido dispone de alguna fecha que permita situar la información en el tiempo (fecha de la información); y segundo, si se ha producido una actualización o revisión de la publicación de modo que el ciudadano tenga garantías de que la información está actualizada y vigente (fecha de publicación). Al menos una de las fechas debe pertenecer a los tres meses anteriores al mes en el que el ciudadano realiza la consulta. Esto quiere decir que, a efectos de la evaluación, la información debe actualizarse en marzo, junio, septiembre y diciembre.
- Accesibilidad. Hace referencia a la profundidad a la que se encuentra la información dentro del portal de transparencia.
- Reutilización. El formato de la información debe ser acorde con lo establecido en la Ley 37/2007, de 16 de noviembre, sobre reutilización de la información del sector público, y en su normativa de desarrollo. Se recomienda publicar la información según las cuatro estrellas de la reutilización.
Los cuatro criterios referidos a cada portal de transparencia del Indicador de Cumplimiento del Soporte web (ICS) son:
- Accesibilidad. Se considera el conjunto de propiedades que debe incorporar el sistema, de forma que el mayor número posible de personas y en el mayor número posible de circunstancias, pueda acceder a él y usarlo. Para ello se debe tener en cuenta el Real Decreto 1112/2018, de 7 de septiembre, sobre accesibilidad de los sitios web y aplicaciones para dispositivos móviles del sector público, y su normativa de desarrollo.
- Lugar de publicación. Alude a si la información se encuentra en un apartado o pestaña, o si por el contrario se encuentra dispersa en la web.
- Estructura. Con este criterio se evalúa si el soporte web está configurado según la Ley Canaria LTAIP, de forma que facilite la identificación y búsqueda de la información al ciudadano, según los bloques que aparecen entre los artículos 17 y 33 de la citada norma.
- Buscador interno funcional. Este criterio hace referencia a la posibilidad de buscar la información desde la página principal del portal de transparencia, sin necesidad de navegar dentro del mismo.
Por lo tanto, la estructura del Indicador de Cumplimiento en Publicidad Activa se refleja así:
- Indicador de Cumplimiento en Publicidad Activa
Recordamos que el indicador ICPA consta de dos partes: la evaluación de la información de publicidad activa y la valoración del portal de transparencia. Ambos análisis comienzan de la misma manera: asignamos a cada atributo un valor entre 0 y 100. A partir de aquí, el proceso varía.
Indicador de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO)
Para cada obligación de publicidad activa hay cinco criterios que valorar, como acabamos de ver, cada uno puntuable de 0 a 100. Sin embargo, no todos los criterios tendrán el mismo peso, ya que no parece lógico que, por ejemplo, el contenido de cada obligación tenga el mismo valor que el lugar donde los datos están publicados. Por ello, asignamos los siguientes pesos a cada criterio:
| Criterio | Contenido | Lugar de publicación | Actualización | Accesibilidad | Reutilización |
| Peso | 40 % | 5 % | 30 % | 5 % | 20 % |
De este modo, para valorar cada obligación primero se puntúan los cinco criterios y se suman las puntuaciones multiplicadas por los pesos correspondientes. A continuación, se divide ese valor entre 100 para obtener una nota entre 0 y 1, que será el ICIO de la obligación, es decir el ICIOi.
De esta manera, tendremos tantas puntuaciones como obligaciones tenga la entidad, por lo que es necesario hallar la media para conseguir un único valor, que será el Indicador de Cumplimiento de la Información Obligatoria (ICIO).
Indicador de Cumplimiento del Soporte Web (ICS)
Para el soporte web el procedimiento es parecido al anterior, pero en este caso los cuatro criterios tienen el mismo peso: un cuarto de la puntuación total, o lo que es lo mismo, el 25 %. De este modo, si sumamos la puntuación de cada criterio multiplicada por el peso y la dividimos entre 100, obtenemos una nota entre 0 y 1, que será el Indicador de Cumplimiento del Soporte web. En este caso no hace falta hallar la media porque estos criterios sólo se valoran una vez para cada portal.
Indicador de Cumplimiento en Publicidad Activa (ICPA)
Ahora que ya sabemos cómo se calculan las dos componentes del ICPA, lo que falta es mezclarlas para conseguir la puntuación de la entidad, es decir, tenemos que asignar un peso a cada componente. La primera vez que se aplicó esta metodología en Canarias, los pesos fueron 70 % – 30 %, respectivamente, de modo que, para mantener la equivalencia entre las evaluaciones, estos seguirán siendo los mismos. Por lo tanto, el ICPA se calcula sumando siete veces el ICIO más tres veces el ICS.
- Indicador de Transparencia voluntaria
Buenas prácticas de transparencia voluntaria
Además de las obligaciones de publicidad activa, establecidas en las leyes de transparencia y que son de obligado cumplimiento, hay más información que puede enriquecer la transparencia de la entidad, del mismo modo que algunas acciones pueden mostrar una actitud proactiva hacia la transparencia. Ejemplos de ello son publicar el informe anual de transparencia de la entidad o facilitar a los ciudadanos la posibilidad de reclamar ante el Comisionado. Estas actividades demuestran la intención e implicación de la entidad por ser transparente, por lo que se considera que deben ser valoradas.
Las seis buenas prácticas hasta ahora valoradas son:
- Elaboración y publicación del Informe Anual de Transparencia de la entidad.
- Elaboración y publicación de una ordenanza, reglamento o protocolo de Transparencia.
- Publicación de información sobre las leyes de transparencia.
- Publicación en el portal de transparencia o en la sede electrónica de la entidad de un enlace al Comisionado de Transparencia, para facilitar la presentación de reclamaciones, denuncias, alertas, etc.
- Utilización de algún sistema de medición de las visitas al portal de transparencia de la entidad.
- Adecuada colaboración con el Comisionado de Transparencia al remitir la información para realizar el informe anual de transparencia en el plazo establecido[1].
Por lo tanto, el Indicador de Transparencia Voluntaria (ITV) tiene la siguiente estructura:
Sin embargo, estas acciones no tienen el mismo nivel de dificultad, por lo que no tendrán la misma relevancia en el Indicador de Transparencia Voluntaria. A continuación, veremos cómo se calcula este indicador.
Para calcular el ITV, primero se deben valorar todas las preguntas. A excepción de la sexta, todas se puntúan con un 1 o un 0 dependiendo de si se realiza o no la acción. Por el contrario, la pregunta 6 tendrá un valor distinto dependiendo de cada evaluación.
Para cada proceso evaluativo se establece un periodo ordinario para que las entidades puedan cargar y remitir al Comisionado los Cuestionarios de Transparencia implementados en la aplicación T-Canaria. No obstante, como este plazo puede ser prorrogado en varias ocasiones, la pregunta 6 se valora dependiendo de la fecha de remisión de los Cuestionarios. Valdrá 1 punto si estos se remiten en el periodo ordinario y en caso contrario, la puntuación disminuirá en función del número de prórrogas realizadas.
Una vez valoradas todas las preguntas, se asignan los siguientes pesos a cada acción:
| Acción | Informe anual | Ordenanza de Transparencia | Información sobre leyes de transparencia | Enlace al Comisionado | Sistema de medición | Plazo de remisión |
| Peso | 30 % | 10 % | 10 % | 10 % | 10 % | 30 % |
De este modo, el Indicador de Transparencia Voluntaria se calcula sumando la puntuación de todas las acciones, multiplicadas por su peso correspondiente.
- Cálculo del ITCanarias
Finalmente, como vimos al comienzo de esta sección, los indicadores ICPA e ITV generan el Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias), que es la nota final de la evaluación de la transparencia de la entidad. Este valor se calcula sumando al ICPA el ITV, es decir,
Hay que precisar que, aunque el ICPA tenga una puntuación máxima de 10 y el ITV una puntuación máxima de un punto, la mayor nota posible del ITCanarias no será de 11 puntos, sino de 10. Por lo tanto, en el supuesto caso de que una entidad supere este límite máximo, su ITCanarias será de 10 puntos.
2. La aplicación telemática T-Canaria para el cálculo del ITCanarias
Para facilitar el proceso de evaluación de las entidades, se desarrolló en el año 2017 la primera Aplicación de Evaluación de la Transparencia en Canarias, denominada «T-Canaria», mediante Resolución del Comisionado de Transparencia y Acceso a la Información Pública del 22 de diciembre de 2017.
Esta herramienta no solo permite a los sujetos obligados la entrega de la información al Comisionado de Transparencia, sino también realizar una autoevaluación previa para conocer las propias carencias informativas de la entidad y poder remediarlas antes de presentar su «declaración de transparencia» final.
A la vista de las obligaciones establecidas en las leyes de transparencia se elaboraron los diferentes mapas de obligaciones para cada entidad, en función de su naturaleza jurídica. Por tanto, si bien la metodología de evaluación que se utiliza es única, los mapas de obligaciones son diferentes para cada tipo de entidad. Estos mapas incluyen tanto las obligaciones básicas de publicidad activa que establece la Ley 19/2013, como las que establecen las leyes canarias 12/2014, de 26 de diciembre, de transparencia y de acceso a la información pública y la Ley 8/2015, de 1 de abril, de cabildos insulares; y se pueden consular el siguiente enlace:
https://sede.transparenciacanarias.org/publico/descargar/9708
Paralelamente a la elaboración de los mapas de obligaciones, el Comisionado identificó y censó de oficio en la aplicación T-Canaria a todos los sujetos con obligaciones en transparencia, clasificándolos por su naturaleza jurídica.
El proceso de evaluación a través de la aplicación T-Canaria consta de seis fases:
1. Autorizaciones de los usuarios para cargar y/o remitir la información.
2. Cumplimentación de los cuestionarios y autoevaluación.
3. Remisión de los cuestionarios.
4. Evaluación provisional.
5. Alegaciones.
6. Evaluación definitiva.
Dentro de la aplicación el Comisionado de Transparencia genera el perfil de cada uno de los sujetos obligados. En ellos se encuentran los tres cuestionarios que las entidades deben rellenar para obtener su ITCanarias:
1. Cuestionario General de transparencia (ITCanarias).
2. Cuestionario de acceso a la información pública (ITCanarias).
3. Cuestionario sobre publicidad activa (ITCanarias-MESTA).
Para cada cuestionario aparece una barra de progreso con un porcentaje que indica el nivel de cumplimiento del formulario. Esta barra de progreso dialoga e interactúa de alguna manera con el usuario, en la medida en que crece conforme se avanza en la cumplimentación.
El primer cuestionario está formado por una serie de preguntas generales sobre la transparencia de la entidad, entre las cuales se engloban las preguntas que generan el Indicador de Transparencia Voluntaria (ITV). El segundo es un formulario que recoge la información sobre las solicitudes de derecho de acceso que ha recibido la entidad, especificando el número, el tipo de información y el estado de tramitación de las mismas. Por último, el tercer cuestionario, el más complicado de cumplimentar, está formado por todas las obligaciones que conforman el mapa de obligaciones de cada entidad.
Desde el principio tuvimos clara la necesidad de avanzar con una metodología que pudiera ser aplicada en el conjunto de España con las obligaciones estatales básicas y que se pudiera adaptar a las prescripciones de cada ley autonómica. Por ello, los mapas de obligaciones establecidos en la aplicación contemplan todas las obligaciones básicas y todas las obligaciones adicionales recogidas en la legislación canaria, permitiendo así evaluar, indistinta o simultáneamente, el cumplimiento de la Ley 19/2013 y el de las leyes canarias de transparencia.
VI. Anexos
1. Mapas de obligaciones por sujetos obligados y tipos de información
2. Evolución 2016-2018 de los Índices de Transparencia de Canarias de las instituciones principales
Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) de las 98 instituciones públicas canarias
| ITCanarias de los Cabildos insulares | ITCanarias 2016 | ITCanarias 2017 | ITCanarias 2018 |
| Ayuntamiento de Santa Cruz de Tenerife | 5,07 | 9,24 | 9,92 |
| Ayuntamiento de Los Realejos | 6,84 | 8,54 | 9,80 |
| Ayuntamiento de El Sauzal | 7,20 | 9,74 | 9,58 |
| Ayuntamiento de Santiago del Teide | 5,00 | 8,62 | 9,45 |
| Cabildo Insular de El Hierro | 0,76 | 8,21 | 9,04 |
| Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Canarias | 7,69 | 8,03 | 9,04 |
| Ayuntamiento de La Frontera | 8,56 | 8,48 | 8,76 |
| Ayuntamiento de Candelaria | 6,29 | 9,04 | 8,56 |
| Ayuntamiento de Fasnia | 8,90 | 9,60 | 8,51 |
| Ayuntamiento de La Victoria de Acentejo | 1,85 | 8,73 | 8,43 |
| Ayuntamiento de Las Palmas de Gran Canaria | 7,14 | 8,33 | 8,42 |
| Ayuntamiento de Buenavista del Norte | 1,31 | 9,41 | 8,36 |
| Ayuntamiento de Arico | 7,24 | 8,63 | 8,24 |
| Cabildo Insular de Gran Canaria | 5,49 | 6,50 | 8,21 |
| Ayuntamiento de Agulo | 2,94 | 7,74 | 8,09 |
| Ayuntamiento de Santa Brígida | 0,29 | 7,39 | 8,00 |
| Ayuntamiento de San Bartolomé | 3,28 | 4,28 | 7,82 |
| Cabildo Insular de La Gomera | 2,59 | 6,87 | 7,80 |
| Ayuntamiento de San Juan de la Rambla | 6,22 | 7,21 | 7,74 |
| Ayuntamiento de San Cristóbal de La Laguna | 6,45 | 9,17 | 7,68 |
| Ayuntamiento de El Rosario | 3,67 | 5,09 | 7,65 |
| Ayuntamiento de Tegueste | 4,43 | 7,67 | 7,61 |
| Ayuntamiento de Granadilla de Abona | 0,00 | 7,14 | 7,57 |
| Ayuntamiento de Valle Gran Rey | 3,21 | 7,28 | 7,56 |
| Ayuntamiento de Teguise | 4,47 | 5,67 | 7,52 |
| Ayuntamiento de Garachico | 2,13 | 6,82 | 7,46 |
| Ayuntamiento de Vallehermoso | 1,14 | 8,47 | 7,39 |
| Cabildo Insular de Tenerife | 5,61 | 8,43 | 7,24 |
| Ayuntamiento de Arrecife | 6,99 | 7,50 | 7,09 |
| Ayuntamiento de Güímar | 7,59 | 6,65 | 7,04 |
| Ayuntamiento de Valverde | 5,32 | 4,36 | 6,91 |
| Ayuntamiento de San Miguel de Abona | 3,20 | 3,34 | 6,90 |
| Ayuntamiento de Arucas | 3,24 | 9,17 | 6,84 |
| Cabildo Insular de Lanzarote | 3,01 | 4,52 | 6,83 |
| Ayuntamiento de Arona | 5,11 | 6,56 | 6,73 |
| Ayuntamiento de El Pinar de El Hierro | 2,11 | 2,79 | 6,73 |
| Cabildo Insular de La Palma | 5,54 | 6,41 | 6,48 |
| Ayuntamiento de San Sebastián de La Gomera | 3,62 | 5,49 | 6,23 |
| Cabildo Insular de Fuerteventura | 3,97 | 7,58 | 6,14 |
| Ayuntamiento de Vilaflor | 2,42 | 3,21 | 5,85 |
| Ayuntamiento de La Orotava | 1,09 | 6,09 | 5,79 |
| Universidad de Las Palmas de Gran Canaria | 4,86 | 5,78 | |
| Ayuntamiento de Tuineje | 5,24 | 6,38 | 5,67 |
| Ayuntamiento de Haría | 2,68 | 3,09 | 5,64 |
| Ayuntamiento de Los Llanos de Aridane | 3,05 | 6,21 | 5,56 |
| Ayuntamiento de La Matanza de Acentejo | 2,49 | 7,77 | 5,56 |
| Ayuntamiento de Santa Cruz de La Palma | 2,42 | 5,95 | 5,51 |
| Ayuntamiento de Santa Úrsula | 2,84 | 7,35 | 5,49 |
| Ayuntamiento de Pájara | 2,16 | 6,37 | 5,43 |
| Ayuntamiento de El Paso | 1,85 | 6,65 | 5,29 |
| Ayuntamiento de Arafo | 4,33 | 6,78 | 5,28 |
| Universidad de La Laguna | 5,65 | 5,27 | |
| Ayuntamiento de Mogán | 1,10 | 5,38 | 5,26 |
| Ayuntamiento de Valsequillo | 3,62 | 6,16 | 5,12 |
| Ayuntamiento de Garafía | 4,01 | 6,84 | 5,11 |
| Ayuntamiento de Agüimes | 0,88 | 3,85 | 5,06 |
| Ayuntamiento de Telde | 3,15 | 4,07 | 5,04 |
| Ayuntamiento de Gáldar | 2,94 | 3,65 | 5,03 |
| Ayuntamiento de Alajeró | 2,86 | 6,14 | 5,00 |
| Ayuntamiento de Tejeda | 2,53 | 3,52 | 4,55 |
| Ayuntamiento de Santa Lucía de Tirajana | 1,96 | 7,50 | 4,38 |
| Ayuntamiento de San Bartolomé de Tirajana | 2,42 | 6,65 | 4,27 |
| Ayuntamiento de Fuencaliente | 1,74 | 4,55 | 4,09 |
| Ayuntamiento de Firgas | 3,40 | 4,83 | 4,09 |
| Ayuntamiento de Artenara | 0,57 | 4,96 | 3,94 |
| Ayuntamiento de Teror | 3,97 | 4,20 | 3,93 |
| Ayuntamiento de La Oliva | 0,00 | 3,14 | 3,93 |
| Ayuntamiento de Tinajo | 3,04 | 4,27 | 3,76 |
| Ayuntamiento de Adeje | 0,63 | 3,67 | 3,52 |
| Ayuntamiento de Guía de Isora | 2,26 | 3,94 | 3,41 |
| Ayuntamiento de Yaiza | 2,71 | 4,95 | 3,41 |
| Ayuntamiento de Tazacorte | 1,22 | 2,55 | 3,21 |
| Ayuntamiento de Puerto del Rosario | 2,18 | 3,40 | 3,10 |
| Ayuntamiento de Tijarafe | 2,47 | 2,72 | 3,03 |
| Ayuntamiento de La Villa de Mazo | 0,86 | 2,52 | 2,96 |
| Ayuntamiento de Tacoronte | 1,60 | 2,71 | 2,81 |
| Ayuntamiento de Valleseco | 3,00 | 3,28 | 2,79 |
| Ayuntamiento de El Tanque | 1,86 | 4,01 | 2,75 |
| Ayuntamiento de Los Silos | 0,00 | 3,40 | 2,69 |
| Ayuntamiento de Ingenio | 1,71 | 4,13 | 2,68 |
| Ayuntamiento de Puerto de la Cruz | 2,34 | 3,21 | 2,67 |
| Ayuntamiento de La Aldea de San Nicolás | 0,86 | 3,28 | 2,57 |
| Ayuntamiento de Tías | 2,45 | 3,22 | 2,55 |
| Ayuntamiento de Moya | 3,40 | 3,88 | 2,51 |
| Ayuntamiento de Breña Alta | 1,81 | 3,28 | 2,51 |
| Ayuntamiento de Barlovento | 1,20 | 1,77 | 2,47 |
| Ayuntamiento de Breña Baja | 0,57 | 2,65 | 2,45 |
| Ayuntamiento de Agaete | 1,82 | 2,68 | 2,35 |
| Ayuntamiento de Santa María de Guía | 4,42 | 4,25 | 2,32 |
| Ayuntamiento de Betancuria | 3,07 | 3,31 | 2,19 |
| Ayuntamiento de Antigua | 0,29 | 3,35 | 1,98 |
| Ayuntamiento de Puntagorda | 2,45 | 2,95 | 1,98 |
| Ayuntamiento de Icod de los Vinos | 1,73 | 2,87 | 1,93 |
| Ayuntamiento de Vega de San Mateo | 1,51 | 1,08 | 1,92 |
| Ayuntamiento de Puntallana | 0,57 | 3,44 | 1,84 |
| Ayuntamiento de San Andrés y Sauces | 2,66 | 2,95 | 1,75 |
| Ayuntamiento de La Guancha | 2,89 | 2,84 | 1,56 |
| Ayuntamiento de Hermigua | 2,86 | 2,72 | 1,56 |
| Total general | 3,14 | 5,47 | 5,36 |
[ACTUALIZACION
Datos de la evaluación del ejercicio 2019 y evolución entre 2016- 2019 .
Mapa de Canarias con las puntuaciones de ITCanarias anuales.
Mapa de las sedes electrónicas de Canarias para ejercer el derecho de acceso a la información. ]
La gran mayoría de los datos reflejados en este artículo están contenidos mucho más ampliamente en los informes anuales elaborados por el Comisionado de Transparencia de Canarias, que se pueden encontrar en el siguiente enlace [y especialmente los referidos a las 180 entidades dependientes de las administraciones canarias, cuya inclusión hubiera alargado mucho este trabajo.
[ACTUALIZACION: El índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) ha sido posible por la herramienta telemática T-Canarias, creada en el año 2016 para gestionar la colaboración de más de 600 funcionarios y representantes de organizaciones subvencionadas con el pequeño equipo del Comisionado de Transparencia para la autoevaluación y evaluacion de sus portales de transparencia. Este proyecto obtuvo tres premios en 2019 y 2020. El más importante fue el Accésit del Premio a la Innovación en la Gestión Pública del Gobierno español . La candidatura analizada por el equipo de 83 evaluadores se recoge en esta memoria técnica «Aplicación telemática T-Canaria e Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) para el autodiagnóstico y la evaluación de la transparencia institucional».]
La metodología de autoevaluación de los portales de transparencia, usada por cada sujeto obligado para elaboración del Índice de Transparencia de Canarias (ITCanarias) se puede obtener mediante la descarga de este Manual en PDF.